就在刘盈致力于消化倭国战果，全力开发“汉土银山”之际，东南海疆却传来了不利的消息。
败逃的村野治保，并未如丧家之犬般销声匿迹，而是率领其残存的精锐旧部，远遁至茫茫大海中的夷洲。
夷洲此时尚未大规模开发，山林茂密，地形复杂，沿海港湾曲折，正是海盗理想的巢穴。
村野治保凭借其穿越者的见识和狠辣手段，很快便在夷洲站稳脚跟，重操旧业，干起了海盗的营生。
他深知单凭一己之力难以撼动大汉，于是利用夷洲地处航路要冲的地理位置，以及自己“抗汉”的招牌，大肆招揽那些因大汉统一而失去封国、心怀怨怼的六国旧贵族残余势力。
这些旧贵族，如齐地田氏、楚地昭氏、景氏的一些远支，对刘氏汉室本就心怀异志，如今得到村野治保这个“强援”和夷洲这个基地，如同找到了复仇的支点。
他们出钱出人，与村野治保合流，组建起一支颇具规模的海盗舰队。
凭借对中原沿海情况的熟悉和村野治保的凶悍指挥，这支混杂着倭人、六国遗民、以及本土亡命徒的海盗集团，开始不断侵袭南越诸地。
他们来去如风，登岸后烧杀抢掠，无恶不作，尤其针对沿海的城镇、盐场和贸易船只。
当地百姓苦不堪言，刚刚从秦末战乱中恢复些许元气的民生再遭重创。
南越的地方郡兵多以步卒为主，缺乏强大的水师，面对飘忽不定的海盗袭击，往往疲于奔命，只能被动防守，饱受其困扰。告急的文书如雪片般飞向长安。
——
消息传至倭国行营，陈平、娄敬等大臣皆面露忧色，建议是否应调派部分兵力，组建水师前往清剿。
然而，刘盈却异常冷静，他站在巨大的海图前，手指点着夷洲的位置，分析道：
“村野治保，疥癣之疾耳。其部众虽凶悍，然终究不过数千之众，盘踞孤岛，成不了大气候。彼等所为，意在骚扰，逼我分兵，延缓我在倭地之经营。若此刻兴师动众，劳师远征，跨海作战，胜负难料，且正中其下怀，将极大消耗我国力，拖慢银山开采。”
他目光深邃，继续道：“夷洲，蛮荒瘴疠之地，得其地，短期内于国无大益；失其地，亦无大损。然其地理位置重要，将来必为我大汉东出大洋之跳板。此时剿之，代价过高。不如暂且忍耐。”
于是，刘盈做出了一个看似保守实则深谋远虑的决定——下令对东南沿海实行阶段性“海禁”政策。
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